I.
Situación fiscal actual: una
mirada a una realidad que debe ser cambiada
Para diagnosticar la situación fiscal
del país es necesario partir de los datos anuales reportados por el Ministerio
de Hacienda (MH) a diciembre del 2017, así como de las recomendaciones
contenidas en el informe correspondiente al 2018, presentado por el Fondo
Monetario Internacional (FMI) sobre la consulta del artículo IV realizada en El
Salvador.
Los datos reflejan que la recaudación
tributaria alcanzó un monto de USD 4,488.2 millones durante el 2017 y fue
equivalente a una carga tributaria de 16.1 % con respecto al producto interno
bruto (PIB). Este comportamiento se explica por incrementos en las
recaudaciones del impuesto al valor agregado (IVA) y a la renta, sobre todo
debido a la amnistía
tributaria.
Los derechos arancelarios a la
importación de bienes también registraron un incremento. Y los impuestos específicos
al consumo de productos ascendieron de manera leve. En concepto de
contribuciones especiales hubo un crecimiento anual resultado de, sobre todo,
el incremento proveniente de las contribuciones (cuyos recursos son destinados
al Plan de Seguridad Ciudadana), compuesto por la contribución CESC (uso de
servicios telefónicos) y por la contribución CEGC (sobre las ganancias netas de
los grandes contribuyentes).
No obstante la situación antes descrita,
el FMI prevé que el déficit fiscal se reduzca al 2.2 % del PIB, conforme
empiecen a materializarse los ahorros de la reforma de pensiones y a la baja
del PIB nominal, debido a la revisión de las cuentas nacionales realizada por
el Banco Central de Reserva (BCR), que cambia la relación deuda/PIB del 2017, al
pasar de 63 % a 71
% del PIB, lo
cual representa un nivel de deuda significativo.
En este aspecto se fundamenta la
recomendación de implementar un ajuste fiscal adicional del 2 % del PIB, en el
periodo 2019-2020, el cual implica proponer medidas de recaudación de fondos más internacionales, una actualización
del marco fiscal a mediano plazo, la implementación de un presupuesto basado en
resultados; y el mejoramiento de la evaluación y de la ejecución de proyectos
de inversión pública, así como de presupuestos multianuales.
Conforme con los datos del Ministerio de
Hacienda (MH), si bien las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional
(FMI) obedecen a medidas para aumentar el ingreso y reducir el gasto público
(para solucionar los problemas actuales de caja fiscal), no ahonda en las
causas inherentes que han llevado a la situación actual, las cuales se pueden
agrupar en las siguientes categorías:
Causas legales
El sistema actual de tributación,
impulsado desde la reforma fiscal efectuada por el ex presidente Cristiani a
principios de la década de los noventa (y por la cual se abolieron los
impuestos que gravaban al capital ―patrimonio, sucesiones y donaciones― y que hacía descansar la fiscalidad,
sobre todo, en los impuestos sobre la renta y el IVA, es decir, sobre las
ganancias y el consumo), no ha tenido ninguna revisión y actualización de fondo
que modernicen el sistema tributario.
El esquema de impuesto sobre la renta en
el país data de hace 100 años y está orientado a la obtención de rentas bajo la
obsoleta teoría renta-producto, la cual implica la medición de resultados
contables (fórmula= Ingreso menos - costos y gastos), que hacen muy viable y
sencilla la evasión fiscal, mediante la deducción excesiva o abusiva de gastos.
Esto último erosiona la base tributaria, por ejemplo, mediante la contratación
de costosos “servicios” a empresas ubicadas en paraísos fiscales que son
sometidas a la deducción legal respectiva o a la distorsión que genera el tope
a la deducción de gastos por servicios médicos (USD 800), que desincentiva la
exigibilidad de factura por tales servicios.
Por tanto, en la actualidad existen
esquemas legales modernos de liquidación de la renta que no dependen de los
gastos para su cálculo y determinación, como el denominado sistema de
“renta-ingreso” (que tiene cierta cabida en la legislación) y el de flujo de
caja o cash-flow, en el cual la base de cálculo del
impuesto (renta imponible) sería entendido como la diferencia de pagos y cobros
por actividades no financieras (reales).
Así,
por ejemplo, el sistema “renta-ingreso” se identifica con la idea del
"poder económico discrecional", por lo que únicamente basta con que
se haya incrementado el patrimonio del individuo en el periodo de tiempo
considerado para constituir renta gravada (fórmula= consumo más + cambio en el patrimonio neto). Con
este esquema, se obliga incluso a contribuir a los capitales de procedencia
ilícita, volviéndolos solidarios en compensación a la sociedad.
Asimismo, la ley de IVA actual es, en
esencia, una mera adaptación de la antigua Ley de Timbres Fiscales, que no cumplió de manera completa su
propósito de evitar la cascada del impuesto y de no incidir de manera negativa
en el precio de los artículos de consumo. Prueba de ello fue el aumento
generalizado de precios que ocurrió al incrementar la tasa del 10 % al 13 %
durante 1995.
Además, por no ser un impuesto segmentado
por sectores, propicia de manera importante la inequidad fiscal, puesto que al
sufrirlo todos las personas consumidoras por igual, el sector de ingresos bajos
se enfrenta a muchas dificultades para su cumplimiento, lo que fomenta la
evasión en el sector informal. Aunado a lo anterior, el esquema de IVA actual,
por ser distorsionante, necesita de un mayor consumo para incrementar la
recaudación, lo que genera una perversa dependencia en las políticas estratégicas en favorecer el consumo interno
(lo que se traduce, en parte, en un alto nivel de endeudamiento de las personas
consumidores no acostumbradas al ahorro ―en muchos casos, por el uso de tarjetas
de crédito―),
en detrimento de las políticas que favorezcan a la producción interna.
Entre más consumo haya habrá más
IVA, sin importar que dicho consumo se sirva de bienes importados o fabricados
en el país. Esto último es irrelevante para efectos de IVA. Tanto es así, que
la importación de maquinaria industrial está exenta de
ese impuesto; pero, en cambio, la compra local de esas máquinas a talleres
nacionales sí genera IVA.
Un ejemplo de la distorsión del actual
esquema de IVA tiene relación con las exenciones, las cuales no permiten que la
cadena productiva traslade de manera adecuada el impuesto al consumidor, por lo
que se utilizan, en lugar de exenciones, el gravamen a una tasa de 0 % en la
compra, para permitir la neutralidad del impuesto.
Se observa, además, que en las cuentas
nacionales existe una dependencia significativa en el cobro de IVA y otros
impuestos indirectos para sustentar de forma mayoritaria el ingreso; situación
contraria a las mejores prácticas internacionales que orientan a financiar las
cargas fiscales con los impuestos directos
(renta, patrimonio o predial) por ser más acordes con el principio de
justicia tributaria (según el cual paga más el que tiene más).
Para cambiar la situación antes
mencionada es necesario, a su vez, cambiar el sistema de renta actual por el de
renta-ingreso. De este modo, el consumo se gravará, principalmente, vía Renta (no mediante el IVA, como
sucede en la actualidad). Un dato importante a tomar en cuenta es que el
aumento a la tasa de IVA castiga al consumo y reduce el poder adquisitivo de la
población.
La ausencia de una solución a estas
causas se patentiza en que, de manera histórica, se ha preferido, una y otra
vez, modificar únicamente las tasas (%) de impuesto o introducir parches a
vacíos legales, que modernizar y simplificar de manera íntegra el sistema tributario nacional. Lo
anterior se evidencia en la proliferación de diversos tributos extraordinarios
(distintos al IVA y a la renta), tales como el Impuesto a las Operaciones
Financieras, el Impuesto sobre la Contribución al Transporte (COTRANS), la Contribución Especial para la
Seguridad Ciudadana y Convivencia CESC, u otros como el pago mínimo de renta, muchos
de los cuales han sido declarados Inconstitucionales por la Sala de lo
Constitucional o bien tienen demandas presentadas para tal efecto.
Causas administrativas
Una de las situaciones más comunes en la
fiscalización a los grandes contribuyentes (que son los que aportan el 62.1 %
de los ingresos tributarios) es la llamada ingeniería fiscal. Es decir, el esquema exhaustivo de las
empresas en los aspectos jurídico-contables, para diluir o eliminar los efectos
de los impuestos nacionales (triangulación, precios de transferencia,
contratación off-shore, empresas relacionadas en paraísos fiscales,
elusión, entre otros).
Estos implican complejísimos entramados
entre cuentas contables, documentación legal, sociedades instrumentales,
testaferrato y simulación de operaciones, entre otros,
que suelen ser de difícil detección por las autoridades fiscales y que, para
ello, requieren de la asignación de un equipo de expertos en diversas
especialidades con los que actualmente no se cuenta en la administración, expertos
que centren en el desarrollo de los planes de fiscalización y control y que
utilicen cierto tipo de tecnologías que, además, tampoco están disponibles (a
menos de que provengan de la cooperación internacional).
Urge, entonces, implementar un programa
permanente y superior de capacitación en la administración pública;
evitar la fuga de talentos hacia el sector privado mediante políticas
salariales o de fidelidad; así como crear la Unidad de Inteligencia Fiscal (en
la actualidad, inexistente). En otras palabras, se debe migrar de una
administración mayoritariamente operativa a una con capacidad de análisis,
prevención y desarrollo de políticas fiscales.
Causas económicas
En cuanto a la recaudación por sector
económico, según los datos del Ministerio de Hacienda,
el comercio al por mayor y al por menor mostraron el monto más alto de recaudación.
Totalizaron
un 36.6 % del total recaudado, lo que evidencia la dependencia en los niveles
del consumo (mediante la actividad comercial) para mejorar la recaudación, mas
no en la producción, por lo que eventualidades que signifiquen el aumento de
los precios de las mercancías (como las subidas en el precio del petróleo) o
que desincentiven el consumo (inseguridad, encarecimiento del crédito) o la disminución del poder adquisitivo de la
población, pueden afectar al sistema tributario en su conjunto.
Esta afectación evidencia la
vulnerabilidad del actual sistema. Asimismo, no existe una política fiscal
orientada de manera decidida a fomentar la reconversión industrial en el marco
de un esquema de beneficios fiscales a la inversión interna o a la creación de
empleos distinta a las zonas francas o centros de llamadas.
Paradójicamente, la reconversión debiera
ser una política nacional para todos los sectores y no solo para inversionistas
extranjeros como, por ejemplo, en la adopción de un sistema cedular de renta,
por la que se estructura la tributación ad-hoc por sectores económicos y no
solo por niveles de ingreso. De esta manera, la tributación se vuelva más
solidaria con la población y lo hace de una forma más directa y no mediante
limitados servicios públicos de salud, educación y seguridad.
Causas políticas
Los niveles de polarización política
han socavado la posibilidad de lograr un pacto fiscal en beneficio del país. Así, por ejemplo, una parte se decanta por
impuestos que graven al capital (implementar impuestos al patrimonio, predial,
herencias) y otra por los que gravan el consumo (subir la tasa del IVA,
aumentar los específicos), sin tomar en cuenta los beneficios indirectos que
traen al país.
Así,
por ejemplo, en el impuesto predial (puesto que la base imponible es el precio
de mercado), en los países que se aplica, la tendencia es a que los precios de
las viviendas bajen y se mantengan estables, puesto que la especulación en la
venta constituye una base de determinación del impuesto.
Gráfico 1: Comportamiento del gasto social (en
millones de USD) en el periodo 2007-2017
Fuente:
Ministerio de Hacienda
Gráfico 2: Destino sectorial de la inversión del sector público
no financiero (en millones de USD)
Fuente: Banco Central de Reserva
Gráfico 3: Sector público no financiero / Instrumentos
financieros de la deuda pública (en millones de USD)
Fuente: Banco Central de Reserva
La política fiscal de El Salvador, a partir de
la última década del siglo pasado, se ha
caracterizado por depender, sobre todo, de los impuestos al consumo. Esto
favorece un esquema regresivo por el cual quienes poseen mayor capacidad
contributiva (por obtener mayores ingresos) no contribuyen en la proporción
que, de manera solidaria, deberían hacerlo.
Esta conclusión se llega al comparar con otros
sectores más vulnerables de la población que sufren, de forma mayoritaria, la
carga de los impuestos y que obtienen, a cambio, una limitada redistribución de
la riqueza nacional por la vía del gasto social en servicios básicos, tales
como la atención y cobertura de salud, educación y seguridad pública;
servicios
que no han mejorado de manera sustancial en los últimos años, ya que la participación del gasto
social en el Producto Interno Nacional ha sido baja, y se ha situado con un
promedio del 7.8 %, que es insuficiente para cubrir las necesidades básicas de
la población.
La regresividad del actual sistema es más
notoria con respecto al impuesto sobre la Renta, en el cual, el país ha
presentado en los últimos años una tasa efectiva, vista como
porcentaje de contribución al total recaudado, del 10.8% para las personas que
son empleadas en el rubro público o privado, que es mayor al 4 % que pagan
quienes son comerciantes individuales, al 4.5 % que pagan las pequeñas y
medianas empresas o al 2.5 % que pagan las grandes compañías, lo que también
está aparejado con la informalización de la economía.
Asimismo, ha habido poca revisión del
gasto tributario, lo cual se evidencia en los impuestos que se dejan de
percibir debido la concesión de privilegios o beneficios a determinados
sectores, muchas veces por tiempo ilimitado, en relación a los objetivos
trazados originalmente para su implementación.
También hay que tomar en cuenta la
inadecuada priorización del gasto público, en detrimento del desarrollo
económico, de manera que la recaudación tributaria no ha impactado de manera
significativa en el crecimiento económico,
crecimiento
que está estancado desde hace años, lo cual redunda en una mayor dependencia de
la deuda para cubrir los compromisos del Estado. Esta deuda, de manera
paulatina, ha llegado hasta niveles insostenibles para la salud de las finanzas
públicas del país.
2. Un plan que implica un cambio de
viraje y de visión
Como parte del diagnóstico se
identificaron 4 grandes temas que afectan de manera negativa a las finanzas del
Estado:
a) Leyes
ineficientes.
b) Inadecuada
organización administrativa.
c) Lento
crecimiento de la economía.
d) Coyuntura
política desfavorable.
En concreto, para resolver estas
problemáticas se requiere ejecutar las siguientes acciones generales:
e) Ejecutar
una reforma tributaria integral para dotar de progresividad y equidad al
sistema tributario y reducir o eliminar beneficios no productivos.
f) Reorganizar
al Ministerio de Hacienda (MH); hacer eficiente su gestión; y ampliar
(recuperar) sus funciones de control fiscal (incentivos y subsidios), así como
sus funciones de inteligencia y de planificación fiscal que, en la actualidad,
son ejecutadas por el Ministerio de Economía (MINEC).
g) Transitar
de un modelo de importación-consumo (esquema IVA) hacia un modelo de
producción-exportación (esquema renta). El primero fomenta la falta de empleo y
las remesas, y el segundo aspira a generar nuevos emprendimientos e impulsar el
crecimiento (PIB). Para hacer este cambio de viraje se requieren normativas
adecuadas.
h) Acompañar
a la sociedad civil y al sector privado para la saludable implementación de
nuevas normativas. Normativas concebidas y ejecutadas bajo un esquema de
solidaridad y beneficio mutuo, para lograr un pacto fiscal de forma permanente
y apoyar los movimientos ciudadanos y gremiales.
Para ejecutar las acciones antes
mencionadas es necesario, a su vez, impulsar los siguientes ejes de acción:
i) Implementar
la renta mundial, el IVA diferenciado, la factura electrónica, el Sistema
Simplificado de Tributación, la automatización de los servicios, la
simplificación de los procesos, el mejoramiento de los controles y de la
supervisión del Ministerio de Hacienda (MH), así como el acompañamiento por
parte de organismos internacionales especializados.
j) Seleccionar
y distribuir el talento humano en áreas estratégicas de gestión; transitar de
un sistema de funciones operativas a uno de funciones efectivas (no se trata
solo de ejecutar, sino de lograr ciertos objetivos); así como implementar una
nueva política salarial para el sector público, establecida por resultados
medibles y no por evaluación subjetiva (mesa transversal con sindicatos para
asegurar la continuidad de los servicios).
k) Invertir
en la gente. En primer lugar, esta propuesta implica fomentar las iniciativas
de negocios (país de emprendimientos), sistematizar y contar con información
estadística confiable para la toma de decisiones, establecer un sistema público
de avales, conectar las iniciativas dispersas para crear cadenas de negocio,
así como brindar asistencia técnica por parte del Estado (líneas de
exportación).
l) La
gobernabilidad de chequera se combate con la transparencia y con impulsar
estrategias como las siguientes: la Comisión
Internacional contra la Impunidad en El Salvador (CICIES), así como
fomentar canales para la denuncia pública y la presión ciudadana, entre otras.
3. Principales
ejes de acción
Eje 1: Impuestos
Objetivos:
Desgaste del sistema tributario
Se buscará impulsar la
iniciativa de ley para dotar de mayor progresividad y equidad al sistema
fiscal, con lo cual se eliminarán distorsiones y beneficios no controlados: a)
IVA diferenciado para bienes de lujo y canasta básica y medicinas; b) revisión de
leyes de incentivos y beneficios fiscales y su gradualidad en el tiempo; c)
revisión de límites a las deducciones por salud y educación; d) implementación
de la renta mundial; e) eliminación de los trámites innecesarios; f) propuesta
de nuevas leyes fiscales no distorsionantes para la economía y de otras que
frenen las prácticas de planificación fiscal abusiva para evadir impuestos.
Recaudación de impuestos
m) Implementar
el sistema de factura electrónica bajo el modelo del Centro Interamericano de
Administraciones Tributarias (CIAT), con firma electrónica para todos los
contribuyentes. Con esto se facilitaría la facturación desde cualquier
computadora o celular e, inclusive, el proceso de gestión de las facturas
electrónicas de exportación.
n) Las
micro y pequeñas empresas podrán utilizar soluciones gratuitas en el portal web
del Ministerio de Hacienda (MH) u otros medios tecnológicos, para lo cual
tributarán, de manera preferente, bajo un sistema simplificado con mínima carga
fiscal.
Eje 2: Elusión y evasión
Objetivos:
Estructura organizativa
ineficiente de la administración
o) Orientar
la realización de funciones a la investigación, análisis y puesta en marcha de planes
de combate a las prácticas abusivas de contribuyentes o a labores de
inteligencia fiscal: crear la Unidad de Inteligencia Fiscal, para la detección
temprana de incumplimientos, monitoreo, estadística y perfiles de evasión; así
como reorientar la base tributaria hacia la formulación de perfiles
socioeconómicos, en coordinación con el registro de contribuyentes.
p) Automatizar
la cuenta corriente de contribuyentes (en la actualidad se realiza por medio de
personal que revisa caso por caso, lo cual es un proceso lento y manual).
q) Aprovechar,
de mejor manera, la asistencia técnica de organismos especializados:
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Centro
Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), Centro de asistencia técnica
regional del Fondo Monetario Internacional para Centroamérica, Panamá y
República Dominicana (CAPTAC-DR), entre otros. Para ello se creará la Unidad de
Proyectos y Planificación que se encargará de la suscripción y ejecución de la
mayor cooperación internacional disponible. El objetivo: mejoramiento de las
capacidades internas de la administración tributaria.
r) Solicitar
la adhesión de El Salvador como miembro de la OCDE. Aunque es un proceso largo,
el objetivo es obtener el acompañamiento consultivo de los 23 comités técnicos
(salud, educación, fiscalidad, etc.), para la mejora de los parámetros
nacionales. De esta forma se logrará trabajar una hoja de ruta para ordenar y
modernizar el Estado conforme con las mejores prácticas internacionales.
s) Optimizar
la planilla gubernamental por habilidades y competencias.
Elusión y evasión fiscal
t) Combatir
las prácticas que erosionan la base contributiva. Para cumplir con este objetivo,
se solicitará asistencia técnica al programa de la OCDE Inspectores Fiscales sin Fronteras. El programa brindará
acompañamiento, capacitación e inducción (a quienes ejerzan como auditores
fiscales) sobre las mejores técnicas para combatir la evasión y elusión.
Contrabando
u) Realizar
un mapeo satelital de puntos ciegos o de riesgo fiscal (el cual incluya pistas
y muelles clandestinos).
v) Asignar
policías (Batallón Fiscal) para la aprehensión de actividades sospechosas de
contrabando.
w) Usar
drones especializados con capacidad óptica a larga distancia e
infrarrojos para visión nocturna para monitorear el paso de carga ilegal en
zonas transfronterizas.
x) Ejecutar
un plan de detección de bodegas clandestinas a nivel nacional.
Eje 3: Presupuesto General
Objetivos:
Política presupuestaria
y) Resolver
las variables que limitan la planificación del presupuesto (reducir o eliminar la
compra de bienes y servicios no indispensables para el óptimo desarrollo de las
funciones administrativas, revisar la normativa para el pago de viáticos, entre
otros).
z) Garantizar
que el pacto fiscal sea una política de Estado.
aa)
Medir los riesgos fiscales
macroeconómicos, tales como el crecimiento del PIB real; la inflación; la tasa
de interés de los créditos; así como los precios internacionales y de pasivos
contingentes, tales como fallos judiciales desfavorables para el Estado,
emigración e inmigración, costos por desastres naturales, entre otros, que en
la actualidad no están cuantificados y deben estar previstos.
bb)
Sustituir la Ley de adquisiciones y contrataciones de la
administración pública (LACAP) para implementar el sistema de subasta
electrónica inversa y el sistema único de compras, lo cual hará más eficiente
el gasto.
cc)
Revisar el mecanismo de pago del
subsidio al transporte (aplicado a las personas usuarias).
dd)
Incrementar el gasto social
(perceptible por la población), equivalente al 3 % del PIB, dentro de la
estructura presupuestaria.
Eje 4: Política fiscal
Objetivos:
Estímulo a la producción y al
empleo
ee)
Medir los resultados integrales por
la concesión de beneficios y privilegios a determinados sectores en relación
con la cantidad y calidad del empleo.
ff) Apoyar
a las iniciativas privadas, así como a los nuevos proyectos productivos, con el
fin de promover el autoempleo (asistencia técnica del Estado como inversión
social).
Financiamiento público e
inversión
gg)
Proponer ajustes a gastos
comprometidos en normativas.
Eje 5: Rendición de cuentas
Objetivo:
Publicidad
de las asignaciones presupuestarias
hh)
Transparentar los proyectos de
presupuesto en el portal de transparencia del Ministerio de Hacienda, para
escrutinio público.
ii) Transparentar
hasta el nivel de detalle el presupuesto votado y su aporte a los resultados
esperados.
jj) Publicar
en línea el Boletín de rendición de
cuentas (trimestral), con enlaces a documentos, imágenes, vídeos, datos
e indicadores, conforme con el destino de los fondos ejecutados (con sus
resultados, a partir del 2020).
4. Propuestas
Diseño e implementación de nuevas
leyes de fomento a la producción y el empleo.
kk)
Ley
del Fondo Solidario de Garantías
El
objetivo de esta ley es apoyar proyectos viables de negocios de pequeños empresarios y empresarias que inician operaciones. Para ello, se otorgarán
avales ante el sistema financiero
público o privado, disponibles para
comerciantes que se registren dentro del Sistema Simplificado de Tributación.
El
Estado, a través del Fondo, pondrá a disposición, de quienes son usuarios del
sistema, la asistencia técnica necesaria para el desarrollo de los proyectos de
negocios.
·
Ley de Fomento a la Inversión Nacional
El
objeto de esta ley es incentivar la inversión extranjera de la población salvadoreña que vive en el exterior,
a quienes se le brindarían beneficios concretos para que ejecuten actividades
productivas en El Salvador.
Esta
iniciativa también se llevaría a cabo bajo la
modalidad de aportación al Fondo Solidario de Garantías (por cuotas) para que sus familiares puedan optar
a un aval para obtener
financiamiento a proyectos de negocios y asistencia técnica.
·
Nueva Ley de impuesto sobre la renta para personas
naturales y del impuesto a
las sociedades
Con el
objeto de garantizar la justicia
tributaria se establecen los
principios de universalidad y
equidad de la tributación (todos pagan
de acuerdo con su capacidad económica). La implementación de la
ley antes mencionada comprende la
modalidad solidaria para pequeños
contribuyentes (sistema simplificado) y tasas
progresivas al resto. Además, se
reintroducen las exenciones a los alquileres de casas baratas y las deducciones por hijos e hijas, así como por las rentas que
han sido privadas (extinguidas) por fuerza mayor.
Asimismo, se introducen reglas
estrictas para los casos de abuso, simulación y fraude fiscal. El delito fiscal será investigado
por el Batallón Fiscal Policial, para ser incoado de manera directa por la
Fiscalía General de la República (FGR) ante la jurisdicción ordinaria con la
participación de la administración tributaria.
Tabla 1. Objetivos, estrategias, impacto
poblacional, propuesta de acción y líneas de acción y tiempo del eje
programático 1 (Impuestos)
Eje
programático 1: Impuestos |
||||
Objetivo programático: Desgaste del
sistema tributario |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Revisión del sistema tributario y
reforma estructural fiscal. |
Las personas contribuyentes en general y,
particularmente, los grupos afectados por la falta de política fiscal
apropiada. |
Iniciativa de ley para dotar de mayor
progresividad y equidad al sistema fiscal, por medio de eliminar distorsiones
y beneficios no controlados. |
-Establecimiento de la renta mundial
para personas naturales (beneficiario efectivo). -Incorporación de tasa global de
renta. -Implementación del impuesto a los
flujos de efectivo (para el enriquecimiento presunto o aumento patrimonial no
justificado)
de empresas. -Aplicación del impuesto predial y
gravamen de tierras agrícolas ociosas. -Integración de la Ley
General de Incentivos Fiscales para la producción y el empleo
(proporcionales a los beneficios que producen y decrecientes en el tiempo). -Incremento de la base exenta de
renta. -Liberación de deducciones por salud y
educación (deducciones por hijos e hijas para ayudar a las familias). - Proponer la inversión sumada al
gasto deducible. -Aprobación del delito por
defraudación fiscal en caso de planificación fiscal nociva o agresiva. -IVA diferenciado, mayor para bienes de
lujo y menor o exento para canasta básica (alimentos), medicinas y preparados
oficinales (toda la cadena económica hasta la persona consumidora). -IVA acreditable por construcciones
comerciales e industriales. -Eliminación de impuestos que no se
justifican en la realidad actual, como el pago de vialidad o impuestos
extraordinarios al combustible. -Contribución especial para el Fondo
Nacional de Garantías. -Eliminación del Fondo de Conservación
Vial (FOVIAL) a quienes se dedican a la pesca y a la agricultura (no utilizan
carreteras). |
5 años |
Objetivo programático: Recaudación de
impuestos |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Que los gastos que se declaren en
renta sean comprobados por medio de adjuntar las facturas de gastos en el
momento de hacer las declaraciones |
Quienes son contribuyentes |
Factura electrónica bajo el esquema de
firma electrónica certificada Uso de certificados electrónicos |
-La factura electrónica utilizará el
modelo aprobado por la mayoría de países miembros del Centro Interamericano
de Administraciones Tributarias (CIAT). -Implementación de la factura
electrónica como de uso obligatorio para todas las personas contribuyentes. -Emisión de todas las facturas, de
manera inmediata, al Ministerio de Hacienda. - Validación de los gastos
documentados en facturas que hayan sido enviadas al Ministerio de Hacienda,
solo en las declaraciones. -Ministerio de Hacienda convertido en
un organismo certificador para efectos fiscales. Para el caso, la nueva
tarjeta de NIT contendrá
un chip para certificar de manera digital las facturas (equivale a la firma
electrónica). |
2 años 1 año |
Estímulo a la cultura tributaria |
Quienes son contribuyentes |
Solicitar la solvencia de impuestos
internos al momento de renovar la matrícula de comercio en el Centro Nacional
de Registro (CNR). Obligar a facturación de todos los
gastos médicos. Ampliar la base tributaria |
-Ejecución de propuesta de reforma al Código
Tributario. -Inicio de la implementación de la
factura electrónica bajo el esquema PKI con las profesiones liberales, que
tienen alto índice de evasión. -Registro de las micros y pequeñas
empresas, bajo el esquema de factura electrónica PKI. Para ello, se
utilizarán soluciones gratuitas en el portal web del Ministerio de Hacienda o
en otros medios tecnológicos (API). Estos nuevos contribuyentes tributarán, de manera preferente, bajo un
sistema de monotributo con mínima carga fiscal (la pequeña empresa no soporta
pagar impuestos conforme al régimen general, que no da a estos un margen para
nueva inversión y creación de empleos). |
6 meses 2 años 3 años |
Tabla
2. Objetivos, estrategias, impacto
poblacional, propuesta de acción y líneas de acción y tiempo del eje
programático 2 (Elusión y evasión)
Eje
programático 2: Elusión y evasión |
||||
Objetivo programático: Estructura
organizativa ineficiente de la administración |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Reorganización de la administración
tributaria |
Quienes son beneficiarios de los
planes de inversión social, que no pueden ser implementados por la falta de
fondos; así como la población en general |
Orientar la ejecución de funciones
relativas a la investigación, análisis y puesta en marcha de planes de combate a las prácticas abusivas de
contribuyentes, así como a las labores de inteligencia fiscal. |
-Creación
de la Unidad de Inteligencia Fiscal, para la detección temprana de
incumplimientos; así como para realizar monitoreo, estadística y perfiles de
evasión.
-Uso de datos históricos y
parametrización de fiscalidad para la toma de decisiones efectivas. -Búsqueda de evasores fiscales (y no de
quien es contribuyente sin historial de incumplimiento). -Ejecución
de auditorías
más frecuentes (incremento de un 100 %) en las empresas. -Contratación de auditores y auditoras
externos para proyectos específicos, por medio de una bolsa de trabajo. De
esta forma se masificarán los planes de control. -Capacitación y mejoramiento de la atención al cliente. -Reorientación
de las funciones de la base tributaria hacia la formulación de perfiles
socioeconómicos de los habitantes, en coordinación con el registro de
contribuyentes. |
2 años |
Uso de la tecnología más eficiente. |
Quienes son contribuyentes |
Automatizar la cuenta corriente de
contribuyentes |
-Implementación de soluciones
tecnológicas ad hoc -Habilitación
de la consulta telemática instantánea o por medio de la tarjeta de NIT con
chip en kioscos. |
2 años |
Combatir la evasión a través de
auditorías integrales. |
Quienes son contribuyentes |
Mejorar y transparentar el proceso de
selección de casos de auditoría |
-Creación de unidades
multidisciplinarias especializadas de fiscalización, en coordinación
permanente con
los planes de inteligencia fiscal. -Transparentar la programación de
contribuyentes en fiscalización y del plan de selección de casos en curso. -Elaboración de planes transversales
de fiscalización por sectores económicos (conglomerados de empresas relacionadas).
|
1 año |
Uso eficiente de la cooperación
internacional |
La población en general |
Aprovechar la asistencia técnica de
organismos especializados: OCDE, CIAT, CAPTAC-DR, etc. |
-Uso de los beneficios del convenio
multilateral para el cruce de información de operaciones de empresas
transnacionales. -Solicitación de la adhesión de El
Salvador como miembro de la OCDE, para el acompañamiento consultivo de los 23 comités técnicos en la
mejora de los parámetros nacionales, conforme con las mejores prácticas. -Creación de la Unidad de Intercambio
de Información con base en el Convenio Multilateral, con funciones de
análisis y seguimiento de casos. Esta instancia operaría en coordinación con
autoridades fiscales extranjeras, lo que incluye el acompañamiento en las
auditorías internacionales para empresas relacionadas. -Creación de la Unidad de Proyectos y
Planificación. El objetivo de esta Unidad será la suscripción y ejecución de la
mayor cooperación internacional disponible, en búsqueda del mejoramiento de
las capacidades internas de la administración tributaria. |
100 días |
Objetivo programático: Elusión y
evasión fiscal |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Fortalecer las estrategias de
fiscalización |
Quienes son contribuyentes |
Combatir las prácticas que erosionan
la base contributiva. |
-Solicitud de asistencia técnica al
programa Inspectores Fiscales sin Fronteras, de la OCDE, para el
acompañamiento, capacitación e inducción a los auditores y auditoras
fiscales. Se les capacitará en las mejores prácticas para el combate a la
evasión y elusión
(sobre todo enfocada en la que llevan a cabo las personas contribuyentes que
practican planificación fiscal agresiva). -En materia de precios de
transferencia, gestión de la obtención de una base de datos de precios para
la formulación de comparables. -Priorización de las auditorías a
empresas con grandes flujos de efectivo y baja tributación. -Auditoría del abuso de beneficios
fiscales, sobre todo por donaciones a organismos no gubernamentales. Esto
implica investigar el origen y la aplicación de fondos conforme con la ley. -Registro del sector informal y cruce
de información de proveedores y proveedoras. |
100 días 2 años |
Mejorar los planes de fiscalización |
Quienes son contribuyentes |
Formular proyectos efectivos de fiscalización por resultados. |
-Creación de la Unidad de Planeación
Fiscal. Su función será programar fiscalizaciones, asignar recursos de manera
estratégica y estimar impactos fiscales. |
100 días |
Objetivo programático: Contrabando |
||||
Estrategias |
Estrategias |
Estrategias |
Estrategias |
Estrategias |
Mejorar controles transfronterizos |
Importadores en general |
Asignar mecanismos de control de
fronteras que permitan la generación de alertas tempranas. |
-Mapeo satelital de puntos ciegos o de
riesgo fiscal
(incluye pistas y muelles clandestinos). -Asignación de policía (Batallón
Fiscal) para la aprehensión de actividades en sitios sospechosos de
contrabando. -Utilización de drones (con capacidad
de zoom e infrarrojos) para el monitoreo del
paso de carga
en puntos ciegos o de riesgo fiscal. -Detección de bodegas clandestinas
(mediante el control de viviendas que no son utilizadas para habitación, en
línea con el impuesto predial). |
2 años |
Fomento del cumplimiento tributario |
Quienes realizan importaciones |
Reducir los trámites y gastos en
aduanas |
-Implementación del sistema
de factura electrónica PKI, el cual permitirá al proveedor en el extranjero (así como al importador) el registro
en línea de la mercancía. También permitirá la remisión
telemática, al Ministerio de Hacienda, de la factura de exportación firmada
de manera digital, con respecto a los países que utilizan este sistema (Latinoamérica). En el caso de la Unión
Aduanera, se armonizará con la Factura y Declaración Única Centroamericana
(FYDUCA). Nota: Las mercancías registradas están sujetas a comprobación
mediante la asistencia internacional conforme al convenio multilateral. |
2 años |
Liberalización del comercio exterior |
Quienes realizan importaciones |
Reestructurar el sistema arancelario |
-Apertura del mercado
internacional para mercancías que no gozan de protección estratégica en el
país. Esta apertura se realizará
mediante la profundización de la Unión Aduanera y a través de tratados de
libre comercio con nuevos socios comerciales. El objetivo es generar la
paulatina desgravación en la importación de bienes de capital, materias
primas e insumos agrícolas. |
5 años |
Tabla 3. Objetivos, estrategias, impacto
poblacional, propuesta de acción y líneas de acción y tiempo del eje
programático 3 (Presupuesto general)
Eje
programático 3: Presupuesto general |
||||
Objetivo programático: Rigidez presupuestaria |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Resolver las variables que limitan la
planificación presupuestaria |
La población que no alcanza a percibir
los beneficios del gasto e inversión pública. |
Impulsar iniciativa para modificar
leyes restrictivas |
-Reforma a la Ley de Responsabilidad
Fiscal, a fin de separar el rubro de remuneraciones del gasto
corriente y establecer límites a los subsidios. -Reformas a la Constitución para
permitir las contribuciones parafiscales y el cobro judicial de impuestos por
la administración fiscal. Estas reformas también permitirán eliminar las
asignaciones porcentuales obligatorias, preparar los presupuestos plurianuales y modificar el art. 219
incorporando que: “…las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud y
a devengar el salario que corresponda hasta los límites establecidos en la
ley…” |
5 años |
Regular los escalafones del sector
público |
Quienes son servidores públicos |
Establecer reglas claras para el pago
de escalafones |
-Establecimiento del pago de
escalafones, en función del cumplimiento de los resultados institucionales
medibles y no por evaluaciones subjetivas de desempeño (como actividad
paralela a la implementación de la formulación del presupuesto por resultados
a partir
del 2020). De
no contribuir con el logro de las metas, se impugnarán por acción de
lesividad los acuerdos ministeriales que los hayan creado o por
inconstitucionalidad, a las leyes que agravan el equilibrio presupuestario
que obliga la Constitución al Ministerio de Hacienda. |
5 años |
Objetivo programático: Política
presupuestaria |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Política de austeridad |
Quienes son servidores públicos |
Eliminar gastos excesivos en todos los ministerios. |
-Reducción o eliminación de
la compra de bienes y servicios no indispensables para el óptimo desarrollo
de las funciones administrativas. -Uniformización de la normativa para el pago de viáticos en las
áreas urbanas (en sustitución del
transporte institucional). |
> 1 año |
Establecimiento de condiciones para
lograr un pacto fiscal |
La población en general |
Instalar la mesa consultiva nacional |
-Establecimiento del pacto fiscal como
una política de Estado. -Reunión con los principales actores
de la sociedad civil, sectores económicos y políticos. Estas reuniones se
llevarán a cabo con los siguientes propósitos: a) Formular los objetivos de país para
los próximos 5, 10 y 25 años. b) Reestructurar el sistema de pensiones
y establecer opciones de desarrollo: producción-exportación versus
consumo-importación. -Publicación de los objetivos
nacionales para el escrutinio y opinión ciudadana. -Consolidación de los objetivos
estratégicos y elaboración de los proyectos de ejecución y
suscripción de los actores y publicación. -Implementación del Plan. |
< 2-25 años |
Prevenir eventos inesperados que
pueden afectar el marco fiscal |
La población en general |
Medición de los riesgos fiscales |
-Evaluación del impacto de los riesgos
macroeconómicos, tales como el crecimiento del PIB real, la inflación, la
tasa de interés de los créditos, los precios internacionales, etc. -Evaluación del impacto de los riesgos
de materialización de pasivos contingentes, tales como fallos judiciales
desfavorables para el Estado, emigración e inmigración, costos por desastres
naturales, etc. |
2 años |
Optimizar el gasto en remuneraciones |
Quienes ejercen como servidores
públicos |
Propiciar las condiciones para
fomentar el
empleo joven y de talento humano con capacidades para mejorar el servicio
público. |
-Decreto de retiro voluntario
al 150 % del salario para empleados y empleadas ya pensionados. -Optimización de planilla
gubernamental por habilidades y competencias. -Indemnización por despido de empleados y empleadas que no
cumplen con los perfiles de puesto, con contrataciones irregulares o por
sustitución de tecnologías. |
> 1 año |
Focalización de subsidios |
Personas beneficiarias |
Aplicar los subsidios a los hogares y no a las empresas, por el pago de los
servicios |
-Modificación del pago del
subsidio al transporte enfocado en las personas usuarias (tarjeta prepago) y
no en los transportistas. -Subsidio
universal para familias por cada hijo e hija que mantengan en el sistema educativo y que obtengan excelente
rendimiento académico. |
1 año |
Gestión de compras públicas |
Personas usuarias y proveedoras del
sistema |
Sustituir el sistema actual de compras |
-Sustituir la LACAP, para
implementar el sistema de subasta electrónica inversa y el sistema único de
compras. |
<3 años |
Relación de impacto de la política
presupuestaria |
La población en general |
Elevar los índices de bienestar de la
sociedad (salud, educación, vivienda, seguridad social, etc.) |
-Incremento del gasto social
equivalente al 3 % del producto interno bruto (PIB) dentro de la estructura
presupuestaria. |
5 años |
Tabla 4. Objetivos, estrategias, impacto
poblacional, propuesta de acción y líneas de acción y tiempo del eje
programático 4 (Política fiscal)
Eje
programático 4: Política fiscal |
||||
Objetivo programático: Estímulo a la producción
y el empleo |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Revisión de la neutralidad del sistema
tributario |
Quienes son contribuyentes |
Adecuar el sistema tributario de forma
que los impuestos alteren lo menos posible las decisiones de quienes son
agentes económicos. |
-Medición de la afectación (o
limitaciones) del sistema tributario actual a la productividad y generación
de empleo. -Medición de los resultados integrales por la
concesión de beneficios y privilegios a determinados sectores. -Modificación, sustitución o
eliminación de los impuestos y de los beneficios distorsionantes. |
3 años |
Objetivo programático: Financiamiento público e inversión |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Recuperación de la salud financiera
del país |
La población en general |
Reducir la presión de la deuda, para
reorientar recursos a planes de inversión. |
-Conversión de la deuda de corto y
mediano a largo plazo, por medio de utilizar todos los canales de
financiamiento disponibles. -Política de Ahorro. |
2 años |
Fomento de las MIPYMES |
Quienes son emprendedores emergentes |
Apoyar a las iniciativas privadas y a nuevos
proyectos productivos, para la promoción del autoempleo. |
-Redefinir el concepto de inversión
pública, por medio de incorporar la asistencia técnica (ahora vista como
gasto) en la política fiscal (incluye un marco fiscal reducido). |
<2 años |
Tabla 5. Objetivos, estrategias, impacto
poblacional, propuesta de acción y líneas de acción y tiempo del eje
programático 5 (Rendición de cuentas)
Eje
programático 5: Rendición de cuentas |
||||
Objetivo programático: Publicidad de
las asignaciones presupuestarias |
||||
Estrategias |
Impacto poblacional |
Propuesta de acción |
Líneas de acción |
Línea de tiempo |
Transparentar el manejo de los gastos
públicos |
La sociedad civil, a quien se le debe
cumplir su derecho al acceso a la información, la cual debe ser pública. |
Permitir el escrutinio de la
ciudadanía en la conformación del presupuesto, previo a su remisión y
aprobación por el pleno legislativo. |
-Transparentar los proyectos de
presupuesto en el portal de transparencia del MH, para escrutinio público. -Transparentar, hasta el nivel de detalle, el
presupuesto votado y su aporte a los resultados esperados. -Publicación en línea del Boletín
de Rendición de Cuentas (trimestral), con enlaces a documentos,
imágenes, videos, datos e indicadores, conforme con el destino de los fondos ejecutados. |
>1 año |
CONCLUSIONES
Con la implementación de los ejes y líneas de acción
de este Plan, se pretende que el país consolide una política fiscal propicia
para el crecimiento económico, al mismo tiempo que se generan los recursos para
atender las demandas de la creciente población.
Para lograr este objetivo, se pretenden cerrar todos los vacíos de
evasión y elusión fiscal y dotar a El Salvador de un
sistema tributario que cumpla con las siguientes condiciones: a) que sea
moderno y simplificado; b) que incentive la producción y la atracción de
inversiones; c) que tenga un diseño neutral que no distorsione la actividad
económica; d) que tenga tasas flexibles que avancen de acuerdo con los
indicadores macroeconómicos del país; y e) que evite la proliferación de
impuestos a demanda.
El Plan prevé el uso de los recursos de tecnología
como cruce de bases de datos y de registros de operaciones, a efecto de crear
una potente fuente de información para la oportuna toma de decisiones de
trascendencia nacional, tanto en el ámbito de los ingresos como en los gastos.
Este enfoque coadyuvará a mantener un nivel de deuda saludable y a ejecutar el
gasto público de forma eficiente. Además, contará con
la participación de los gobiernos locales y la ciudadanía.
En tal sentido, se priorizará la transparencia como
principio rector que se pondrá de manifiesto en las compras y contrataciones
institucionales y en la participación ciudadana en la formulación, ejecución y
evaluación del presupuesto público.
Asimismo, aspira a mantener la regla de que no puede
haber un gasto sin fuente de financiamiento comprometida, ni deuda sin fuente
de ingresos anticipada, con una valoración de riesgos fiscales cuantificados
según su impacto, debidamente garantizados para asegurar la disponibilidad de
recursos ante situaciones imprevistas.
El Plan también incorpora la voluntad de lograr un
efecto redistributivo, componente de la justicia tributaria, para incrementar
de manera significativa el gasto social y consolidar la cultura tributaria en
el marco de un pacto fiscal nacional. Un pacto que revise y actualice el marco
legal que permita la transversalidad entre el pago de impuestos de las personas
contribuyentes y el crecimiento de la economía.